Les enjeux du plan européen de reprise

Les enjeux du plan européen de reprise

Le Conseil Européen s’est réuni ce jeudi 23 avril. Les mesures annoncées par l’Eurogroupe le 9 avril devraient être en place d’ici le 1er juin, elles consistent en de nouvelles formes de crédits, pour environ 540 milliards d’euros. Les détails du plan de reprise ne seront pas discutés avant le Conseil de juin, mais la direction que prennent les négociations laisse craindre un plan à la portée très limitée. Si les montant évoqués sont importants, ils sont secondaires car c’est la question de la responsabilité individuelle des Etats et, à travers elle, la survie à terme de l’UEM qui continue de se poser.

Suite aux premières mesures prises le 13 mars, la Commission Européenne et le Conseil de l’UE ont continué d’avancer sur la voie d’actions coordonnées. Le 26 mars, le Conseil a mandaté l’Eurogroupe pour mettre en place une solution coordonnée de sa réponse à la crise. Celle-ci a été âprement discutée. Elle a été détaillée le 9 avril et validée par les chefs d’Etat et de Gouvernement lors du Conseil du 23 avril, avec les consignes1 de la Commission pour la coordination du déconfinement. S’y ajoutent des actions supplémentaires proposées par la Commission, mais pour ce qui est d’un « Fonds de Reprise », les premières ébauches ne sont pas prometteuses.

La Commission ajoute deux instruments à sa boîte à outils

Un instrument de support d’urgence pour le secteur des soins de santé dans lequel elle réallouera 2,7 milliards d’euros. L’instrument peut être renfloué par n’importe quel contributeur public ou privé.

Un instrument temporaire de soutien aux politiques de chômage partiel à travers l’UE (SURE2) sous la forme de prêts aux états membres, à hauteur de 100 milliards d’euros en tout.

Au total, la Commission aura donc augmenté son budget d’environ 3 milliards, et réalloué un peu plus de 40 milliards d’euros de fonds existants. Etant donné la portée limitée de son budget (environ 1% du PNB européen ou 180 milliards d’euros par an) et la part (40%) consacrée aux investissements stratégiques et à la politique de cohésion, il faut noter que la réallocation de 40 milliards de fonds est un effort extraordinaire. Il n’en reste pas moins éloigné de la hauteur de l’enjeu.

Les propositions de l’Eurogroupe face à la crise

Dans sa proposition, l’Eurogroupe scinde ses instruments en deux parties, la réponse immédiate à la crise et la reprise. La réponse immédiate est laissée à 2 institutions.

La Banque Européenne d’Investissement, appelée à la rescousse dès le 16 mars dernier, joue un rôle instrumental. Elle a d’abord libéré 5 milliards de financement sous forme de crédits à des entreprises du secteur de la santé, dont 3 pour l’Italie et l’Espagne. Dans un premier temps, elle a réalloué des ressources internes (envrion 7 milliards d’euros) et a profité de garanties (de 2,5 milliards d’euros) du budget de la Commission Européenne pour mobiliser du crédit d’investissement : premièrement, en cofinancant directement une partie de ceux-ci avec les entreprises (pour 10 milliards) et deuxièmement via les banques européennes (l’objectif était d’atteindre 30 milliards de financement) à travers des garanties de crédits et des achats (à hauteur de 2 milliards) d’ABS3.

Un mois plus tard, le 16 avril, après les annonces de l’Eurogroupe, la BEI a proposé de créer un nouveau fonds de garanties, financé par les Etats Membres à hauteur de 25 milliards d’euros. Ce fonds de garantie permettra aux banques européennes d’augmenter leurs crédits aux entreprises, en particulier les PME. L’objectif, à partir de ces 25 milliards, est de débloquer 200 milliards de crédits, soit 240 avec les ressources précédemment évoquées, à travers les mêmes instruments (cofinancement, garanties de crédits bancaires et achats d’ABS). On peut noter que ces garanties s’ajoutent aux centaines de milliards de garanties déjà mobilisées par les grands pays (300 rien qu’en France). L’objectif de la BEI, que chaque milliard garanti permette le déblocage de 8 milliards de financements, est cependant ambitieux.

Le Mécanisme Européen de Stabilité aura également un rôle à jouer, pour allouer des prêts aux Etats Membres de la zone euro, à hauteur de maximum 2% du PIB de la zone euro (enveloppe totale de 240 milliards d’euros, similaire à l’objectif de la BEI précédemment évoqué). Pratiquement, il s’agit de lignes de crédit de précaution, un outil existant du MES qui permet aux États membres de demander une aide temporaire. Au mois de mars, la ligne de crédit dite “à conditions renforcées” (ECCL) a été particulièrement discutée. En effet, elle a l’avantage de ne pas nécessiter d’analyse préalable de la soutenabilité de la dette du pays emprunteur. Elle a le désavantage d’être soumise à conditions (dans le passé, un plan national de réformes et un droit de regard des institutions européennes). Cette fois, la conditionnalité sera très allégée : les fonds doivent être utilisés pour une définition large de dépenses publiques sanitaires imposées par le Covid-19. En outre, il se pourrait que ce type de crédit permette à la BCE d’intervenir directement sur le marché obligataire secondaire4 pour aider le pays qui en bénéficie à contenir l’augmentation de son coût de financement sur le marché. En effet, un endettement supplémentaire, surtout s’il est lié à une conditionnalité européenne, même faible, serait sans doute mal perçu les marchés.

Les propositions de l’Eurogroupe pour la reprise

Les propositions de court terme sont donc pour l’essentiel constituées de crédit et de garanties, mais pas de partage de risque. A cet égard, la mise en place d’un « Fonds de Reprise » fait l’objet de tous les débats depuis la lettre de neuf5 Etats Membres du 25 mars qui appelait à plus de solidarité.  Le débat se poursuivra au Conseil Européen du 18 juin. En effet, même si le fonds ne devrait pas être actif avant janvier 2021, les attentes sont élevées et le Conseil a demandé à la Commission de « présenter d’urgence une proposition qui soit à la hauteur du défi ».

La proposition de l’Espagne du 20 avril, visant à voir la Commission Européenne émettre des obligations perpétuelles à hauteur de 10% du PIB la zone euro, les distribuer entre les états sous forme de bourse et créer de nouvelles taxes (sur les émissions de CO2 notamment) pour financer les coupons dans son budget, a sans doute fait long feu sans le soutien d’autres grands pays.

La proposition sur la table évacue la question des Eurobonds/Coronabonds, dont Angela Merkel a déclaré qu’elles nécessiteraient un changement des traités. La proposition reposerait plutôt sur l’article 1226 du traité fondateur de l’UE selon lequel les Etats peuvent s’assister mutuellement dans certaines circonstances. L’idée est que la Commission émettrait de la dette, garantie par les Etats Membres, à hauteur d’environ 100 milliards par an. Etalé sur trois ans, le fonds mobiliserait ainsi tout au plus 2% du PIB de l’UE entre 2021 et 2023, avec un partage quasi inexistant des risques et une redistribution pour le moins limitée.

En effet, l’endettement d’environ 300 milliards serait garanti par chaque état membre, ce qui impacte négativement la soutenabilité de sa dette7. De plus, l’aspect redistributif du plan n’est que partiel : une part importante serait en effet allouée aux régions les plus touchées sous forme de bourses (comme pour la politique de cohésion habituelle, tous les pays peuvent bénéficier d’allocations). La part non allouée sous forme de bourses servirait à co-financer des projets d’investissements. C’est par ce biais que des chiffres supérieurs à 1000 milliards d’euros circulent, il ne s’agit donc pas de stimulus fiscal à proprement parler ou de nouvelles ressources : celles-ci sont limitées à 2% du PIB (étalés sur trois ans).

Qu’attend-t-on d’une coordination des membres de la zone euro ?

Si les mesures discutées constituent une preuve de coordination, elles ne font pas beaucoup avancer la question de la solidarité entre états. En effet, elles ne changent pas grand-chose au fait que certains pays vont voir leur niveau de dette augmenter fortement, ce qui les met face à la question de la soutenabilité de celle-ci, que les garanties allouées au « Fonds de Reprise » vont aggraver. Non seulement cela risquerait de les obliger à une austérité permanente qui serait loin d’être une bonne base pour la reprise dans le futur. Mais à terme, c’est le risque de nouvelles tensions qui se pose, avec de nouveaux doutes sur la pérennité de la zone euro. Si la BCE peut pour un temps encore limiter les tensions financières à l’intérieur de la zone (en limitant les écarts de taux souverains), elle ne peut pas grand-chose contre les éventuels changements politiques que le manque de solidarité actuel risque de poser. La crise de 2009 est un bon exemple de la chute possible du support des citoyens à l’UEM. C’est un risque futur face auquel la mutualisation d’une partie des dettes risque de se reposer comme une solution, un argument qui plaide pour qu’elle reste aujourd’hui sur la table.

En effet, la mutualisation des dettes diminue le coût d’endettement global puisque le MES se finance à taux bas, elle assure la coordination des politiques monétaires et fiscales (ce qui est essentiel quand la rapidité d’intervention est un faceur clé) et elle permet d’éviter que la nouvelle dette ne pèse trop sur la soutenabilité à long terme des états individuels, évitant ainsi la réémergence des risques de scission de la zone. Jusqu’ici, il semble que ce soit aller trop loin pour certains Gouvernements.

Annexe 1 : Les mesures prises au niveau de l’UE en mars 2020

Dès le 13 mars la Commission Européenne a adopté une série de mesures, notamment en termes de flexibilité des règles (en tant que gardienne des Traités, c’est son rôle principal dans cette crise), en particulier :

  • les règles d’aide d’état (les plans nationaux d’aide ont été approuvés les uns après les autres) ;

  • les règles de déficit public afin de permettre un endettement supplémentaire, sans doute spectaculaire, des états dans le besoin face à la crise ;

  • les règles de libre circulation des biens au sein du marché unique, après que certains Etats Membres aient fermé certaines de leurs frontières.

 Malgré l’étroitesse de son budget total (1% du PIB européen), elle a en outre :

  • lancé une initiative d’investissements de 37 milliards d’euros dans le cadre de la politique de cohésion (28 milliards de fonds structurels non encore dépensés sur le programme 2014-2020, et 8 milliards d’euros directement du budget de la Commission) ;

  • lancé plusieurs initiatives de recherche médicale et de répartition des stocks de médicaments (140 millions d’euros) ;

  • mobilisé 1 milliard d’euros de budget supplémentaire en garantie pour que le Fond d’Investissement  Européen puisse soutenir les banques dans les prêts aux PME à hauteur de 8 milliards ;

  • réalloué son Fond Européen d’Ajustement à la Globalisation, dont 180 millions d’euros sont disponibles pour 2020 pour le reclassement des chômeurs.


1. Les guidelines sont disponibles ici

2. Temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

3. Un programme de 2 milliards d’euros d’achats de titres adossés à des actifs (ABS) pour permettre aux banques de transférer les risques pris sur les portefeuilles de prêts aux PME et de leur faire des crédits (à hauteur de 10 milliards d’euros).

4. Les OMT (Outright Monetary Transactions) sont un instrument de septembre 2012 qui permet à la BCE d’intervenir directement et de façon ciblée sur les marchés obligataires secondaires en achetant certaines obligations souveraines afin « de préserver une transmission appropriée de la politique monétaire et l’unicité de celle-ci ». Ces interventions ne se sont jamais produites et seraient de toutes façons conditionnelles à l’existence d’un plan de soutenabilité de la dette (souvent avec des réformes) suivi par le MES (Mécanisme Européen de Stabilité). Ces programmes incluent les ligne de crédit dite “à conditions renforcées” (ECCL). Plus d’informations ici.

5. Belgique, France, Italie, Luxembourg, Espagne, Portugal, Grèce, Slovénie et Irlande

6. « Lorsqu’un État membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l’Union à l’État membre concerné. »

7. Les garanties n’augmentent pas la dette tant qu’elles ne sont pas « appelées ». En l’état, elles n’entrent pas non plus dans le calcul de la procédure de déficit excessif selon les critères de Maastricht. Cependant, elles entrent dans la définition de la dette au sens large, suivie au niveau Européen via le système de surveillance « Sixpack » depuis 2011 et prise en compte par le FMI et l’OCDE dans leurs études de soutenabilité de la dette à long terme.